2018 Научный журнал Издается с 2015 года Выходит раза в год Главный редактор В. П. Шалаев Журнал зарегистрирован



страница7/13
Дата09.08.2019
Размер0.5 Mb.
#126700
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   ...   13

Антропология местной власти. Важнейшим элементом любой системы власти, в том числе муниципальной, выступает ее кадровый ресурс, т. е. те люди, которые реализуют властные полномочия – выборные лица (депутаты, главы представительных и исполнительных органов), а также муниципальные служа-щие. Являясь важнейшим условием эффективной работы системы управления, чиновник олицетворяет собой власть и является ее отражением. Особенность России заключается в том, что, несмотря на неоднократные попытки демократи-зации системы государственного управления, в конечном счете побеждает тен-денция к укреплению управленческой вертикали и утверждению централизован-ной (авторитарной) модели власти. Для Российской империи и для более поздней советской системы был характерен предельный уровень централизации и особый тип чиновника, чертами которого стали полная зависимость нижестоящих от вышестоящих, опора на принцип личной преданности, безынициативность (в условиях жесткой вертикали власти более всего ценятся исполнительность), а

60


Социология

также коррупционность и склонность к злоупотреблениям, низкий уровень про-фессионализма. С этими недостатками власть всегда пыталась бороться, но без-успешно, поскольку они определялись системными факторами. В целом, центра-лизованная модель управления лишена защиты от негативных последствий бю-рократизации: демократические механизмы контроля в ней отсутствуют, а адми-нистративные не работают.


Следует иметь в виду еще один момент: советская номенклатура фактически возглавила и реализовала демократические реформы 1990-х гг., то есть сохрани-ла свой властный статус, повлияв на процессы строительства новой государ-ственности Российской Федерации на всех уровнях управления. Победой либе-рально-демократических сил было принятие Конституции 1993 г. и федеральных законов, заложивших основы демократической системы управления в центре и на местах, но их реализация оказалась под угрозой. Одной из причин консерва-тивного поворота стал антропологический фактор – тот кадровый ресурс, кото-рый обеспечивал реализацию властных функций на всех уровнях.


  • настоящее время кадровый ресурс местных органов власти формируется из нескольких источников – муниципальной службы и вольнонаемного персона-ла, работающего на основании трудовых договоров. Муниципальная служба со-ставляет ядро кадрового обеспечения местного самоуправления. Она была созда-на по образу и подобию государственной службы, введенной в 2003 г. [30], и ре-гулируется законом Российской Федерации от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муни-ципальной службе в Российской Федерации» (в редакции федеральных законов, последний от 17.07.2009 № 160-ФЗ) [32].

Между государственной и муниципальной службой есть много общих черт, которые нашли отражение в правовом статусе государственных и муниципаль-ных служащих, принципах отбора и комплектования должностей. Различие со-стоит в том, что система муниципальной службы приближена к структуре мест-ного самоуправления и включает две категории должностей: муниципальные должности (депутаты представительного органа местного самоуправления, чле-ны выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных об-разований с правом решающего голоса); должности муниципальной службы (должности в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комис-сии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования). Соотношение между этими категориями служа-щих 1:30, т. е. на каждого выборного представителя местной власти приходится более 30 чиновников, привлекаемых на основе трудовых договоров, что объек-тивно способствует бюрократизации местного самоуправления.


Прием на работу, перемещение по службе основных должностных лиц в му-ниципальных органах власти, а также их служебное поведение жестко регулиру-ются законодательством, осуществляются на конкурсной основе в соответствии с установленными законом набором компетенций. Важнейшими условиями муни-ципальной службы выступают лояльность и исполнительность. Права и обязан-ности, ответственность муниципальных служащих, их гарантии и правовые

61


SOCIO TIME / Социальное время


ограничения, связанные с прохождением муниципальной службы, определяются Законом о муниципальной службе, уставами муниципальных образований и иными правовыми актами местного самоуправления.




    • перечень квалификационных требований, предъявляемых к должностям муниципальной службы, входят уровень образования; стаж муниципальной службы или стаж (опыт) работы по специальности; наличие профессиональных знаний и навыков, необходимых для исполнения должностных обязанностей; гражданство РФ и др. Гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе в случае: а) признания его недееспособным или ограниченно дееспособ-ным решением суда; б) осуждения к наказанию, исключающего возможность исполнения должностных обязанностей; в) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охра-няемую федеральными законами тайну; г) близкого родства или свойства с гла-вой муниципального образования, который возглавляет местную администрацию (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей); е) непредставления предусмотренных законами све-дений или представления заведомо недостоверных или неполных сведений при поступлении на муниципальную службу.

Согласно статье 14 Закона о муниципальной службе, муниципальный слу-жащий не может: а) состоять членом органа управления коммерческой организа-ции и заниматься предпринимательской деятельностью; б) получать вознаграж-дения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные воз-награждения); в) выезжать в командировки за счет средств физических и юриди-ческих лиц; г) использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического, финансового и иного обеспе-чения, другое муниципальное имущество; д) разглашать или использовать в це-лях, не связанных с муниципальной службой, сведения, отнесенные в соответ-ствии с федеральными законами к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию; е) допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельно-сти органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования и их руководителей; ж) использовать свое должностное положение




  • интересах политических партий, религиозных и других общественных объеди-нений, а также публично выражать свое отношение к ним; з) создавать в органах местного самоуправления, иных муниципальных органах структуры политиче-ских партий, религиозных и других общественных объединений (за исключени-ем профессиональных союзов, а также ветеранских и иных органов обществен-ной самодеятельности) или способствовать созданию указанных структур.

Таким образом, для муниципальных служащих установлены довольно жест-кие ограничения как личных, так и политических прав, в том числе свободы сло-ва, передвижения, права заниматься предпринимательской деятельностью, иметь иностранное гражданство, права на неприкосновенность частной жизни, права на



62


Социология

объединение и др. Такие ограничения действовали не всегда: до 2007 г. аппарат муниципальных органов формировался на общих основаниях в соответствии с трудовым законодательством и правовыми актами, регламентирующими форми-рование выборных муниципальных органов власти. Появление особого институ-та муниципальной службы само по себе не является чем-то экстраординарным. Подобный опыт имеется практически во всех европейских странах, и он вполне успешен, поскольку реализован в рамках демократической системы местного самоуправления. В России данный институт сложился в условиях возрождения вертикали власти, поэтому нацелен в первую очередь на обеспечение лояльно-сти, контролируемости и управляемости муниципальных служащих.


Интересно, что, несмотря на имеющиеся правовые ограничения, популяр-ность государственной и муниципальной службы достаточно высока. Ограниче-ния в правах искупаются многими привлекательными моментами: узаконенной системой льгот; стабильностью работы, которая компенсирует относительно не-высокие зарплаты. Особенно притягательна она для молодых людей, которые стремятся попасть в число государственных и муниципальных служащих и настроены на соответствующие карьерные стратегии. Популярность государ-ственной и муниципальной службы подтверждается высокими конкурсами в высших учебных заведениях на направления подготовки, связанные с государ-ственным и муниципальным управлением. По данным Федеральной службы го-сударственной статистики, укомплектованность должностей в органах местного самоуправления стабильно высока, в 2016 г. она составила 95,9 % [15]. Таким образом, в 2000-е гг. на волне укрепления управленческой вертикали были пред-приняты шаги по созданию особого института – государственной и муниципаль-ной службы, обеспечивающей формирование полностью контролируемого и вполне лояльного бюрократического аппарата. Он соответствует модели автори-тарной власти и укрепляет ее.
Социально-демографический портрет местной власти. Рассмотрим кад-ровый состав местного самоуправления и тенденции его развития, среди которых следует выделить стабильный рост численности муниципальных служащих, а также скошенную половозрастную структуру, свидетельствующую о существо-вании дисбаланса кадров. С 1995 по 2011 г. ежегодный прирост численности ра-ботников органов местного самоуправления составил от 2,5 % до 8,0 %. В госу-дарственных органах, органах местного самоуправления Российской Федерации


  • избирательных комиссиях муниципальных образований в 2000 г. насчитыва-лось 1161,5 тыс. человек, а в 2011 г. – 1603,7 тыс., в том числе в органах местно-го самоуправления и избирательных комиссиях муниципальных образований – соответственно 448,0 тыс. и 501,9 тыс. человек, в представительных органах – 3,1 тыс. и 15,3 тыс. депутатов, и в местных администрациях (исполнительно-распорядительных органах муниципальных образований) – 444,9 тыс. и 483,5 тыс. человек соответственно [36]. В общей численности работников орга-нов государственной и муниципальной власти статус государственного служа-щего в 2011 г. имели 749,3 тыс. человек (71,0 % от общего числа), муниципаль-ных служащих – 336,5 тыс. (67,0 %) [14, с. 25]. В целом, к 2011 г. в России на



63


SOCIO TIME / Социальное время


1000 человек приходилось 11,5 государственных и муниципальных служащих. Для сравнения, в 2006 г., по данным «Российской газеты», этот показатель рав-нялся 10, во Франции составлял 71,7; США – 70,4; Японии – 33,4; Норвегии – 24,7; Южной Корее – 18,5 [23]. Среднемесячная заработная плата гражданских служащих на региональном уровне в 2011 г. составила 30,7 тыс., муниципальных служащих – 26,9 тыс. рублей [14, с. 25].


Рост численности чиновников – вполне объяснимая тенденция, которая свя-зана, во-первых, с усложнением системы управления и расширением ее функций не только административных, но и публичных, т.е. связанных с реализацией кон-цепции сервисного государства (по взаимодействию с населением) [9, 10]. Во-вторых, немаловажным фактором роста численности чиновников являются внутренние закономерности развития бюрократического аппарата, который все-гда стремится к расширенному воспроизводству. Попытки изменить эту тенден-цию предпринимались неоднократно, но с незначительным эффектом. В 2011 – 2016 гг. в результате реализации политики оптимизации кадров в органах госу-дарственного и местного управления с целью экономии бюджетных средств бы-ло достигнуто сокращение количества чиновников на 6,5 %. В первом полугодии 2012 г. в регионах РФ насчитывалось в общей сложности 336,3 тыс. работников местного самоуправления со средней заработной платой 29,2 тыс. руб. [22].


  • 2016 г. на должностях муниципальной службы было занято 306,5 тыс. человек, или 64,2 % от общей численности занятых в органах местного самоуправления и избирательных комиссиях муниципальных образований. Среднемесячная зара-ботная плата муниципальных служащих в 2016 г. выросла за это время на 40,5 % и составила 37,8 тыс. рублей [15].

Анализ половозрастной структуры местных органов власти характеризуется следующими показателями: на 1.01.1999 среди муниципальных служащих пре-обладали женщины, они составили 75,9 %, мужчины – 24,1 %. К 2014 г. про-центное соотношение практически не изменилось: на 1.10.2013 отмечено 75,8 % женщин и 24,2 % мужчин [37], что свидетельствует о наличии системных причин такого дисбаланса. Дело в том, что в структуре местных органов власти суще-ствует четкое деление на «руководящие» и «обеспечивающие» должности, кото-рые комплектуются и функционируют изолированно, реализуя различные, не пересекающиеся между собой карьерные схемы. «Руководящие» должности бо-лее привлекательны для мужчин, «обеспечивающие» – для женщин. Так, напри-мер, в 2011 г. при общем доминировании женщин в структуре аппарата местных органов, в категории «руководители» группы «высших должностей» преоблада-ли мужчины (в 2011 г. они составили 62,8 %), а в группе «старших должностей»


– женщины (83,3 %) [2]. Такая ситуация свидетельствует как о сохранении тра-диционных представлений о вариантах гендерных карьерных моделей в автори-тарных/централизованных системах власти, так и о тенденции феминизации нижнего и среднего уровня управления в муниципальных органах.
Определенные изменения в 1999–2013 гг. произошли в возрастной структуре муниципальных служащих. Во-первых, наблюдается рост удельного веса моло-дежи в возрасте до 30 лет с 12,3 % в 1999 г. до 15,4 % в 2013 г. Во-вторых,

64


Социология

уменьшился удельный вес лиц в возрасте от 30 лет до 49 лет с 67,6 % до 53,2 %. В-третьих, увеличилась доля возрастной группы 50–59 лет – с 17,3 % до 27,3 %




  1. При этом средний возраст вырос с 41 года в 1999 г. до 43 лет – в 2013 г. В целом, такое распределение свидетельствует, что обновление кадров происхо-дит медленными темпами и в перспективе может усилить существующий воз-растной дисбаланс. Увеличение доли молодежи является, без сомнения, положи-тельным моментом, но пока недостаточным для принципиальных сдвигов. За-крепление молодых служащих в структурах местной власти осложнено низкими окладами на младших должностях муниципальной службы.

Кадровый состав государственной и муниципальной службы в зависимости от стажа работы в системе власти характеризуется следующими показателями: по состоянию на конец 2011 г. стаж до 1 года имели 7,6 %; от 1 года до 5 лет – 26,1 %; от 5 до 10 лет – 22,4 %; от 10 до 15 лет – 14,5 %; от 15 лет и свыше – 29,4% [2]. Следует отметить, что много «новичков» поступили на службу в 2005 г. и 2007 г. Тогда их доля достигла 10 %. За последние годы на 4 % вырос удель-ный вес лиц со стажем работы 15 лет и выше. В муниципалитетах колебания в сторону уменьшения удельного веса зафиксированы в группе от 5 до 10 лет (5 %) и увеличение удельного числа работников в группе со стажем более 15 лет (с 22 % до 28 %). Наибольший количественный прирост произошел по сравне-нию с 1999 г. в группе со стажем работы до 1 года (в 2,2 раза) и со стажем более 15 лет (в 2,6 раза). Это связано с двумя тенденциями: привлечением на работу в органы муниципального управления молодежи и «старением» работников аппа-рата муниципалитетов [37].


По мнению экспертов, серьезной проблемой муниципальной службы явля-ется недостаток квалифицированных кадров. В целом за 1999–2013 гг. образова-тельный уровень государственных и муниципальных служащих повысился. На государственной службе удельный вес лиц с высшим образованием увеличился на 26,3 % и составил в 2013 г. 92,3 % от общего числа работников. Ситуация в органах местной власти существенно отличается: показатели удельного веса лиц с высшим образование ниже (51,7 % в 1999 г., 84,8 % – в 2013 г.), но общее число лиц с высшим образованием выросло за это время в 3,2 раза. Вместе с тем полу-ченное профессиональное образование далеко не всегда является профильным. На 1.10.2011, по данным статистики, 10,3 % муниципальных служащих имели юридическое образование; 31 % окончили вузы по группе специальностей «Эко-номика и управление», в том числе 18,6 % – по направлению «Государственное и муниципальное управление»; 11,7 % имели педагогическое образование, 5,5 % – сельскохозяйственное; 41,5 % окончили другие непрофильные направления под-готовки: международные отношения, физико-математические и социальные науки, культура и искусство, сфера обслуживания и др. [16, с. 31].


    • условиях, когда около половины муниципальных служащих не имеет про-фильного образования, большое значение приобретает дополнительное профес-сиональное образование. По закону муниципальный служащий должен прохо-дить повышение квалификации один раз в 3 года. Всего в 2003–2014 гг. ежегодно дополнительное профессиональное образование получали в среднем 13,2 % ра-



65


SOCIO TIME / Социальное время


ботников муниципальных органов. Наиболее высокий показатель зафиксирован в 2014 г., когда обучение прошли 18,6 % служащих преимущественно в форме краткосрочных одно-двухнедельных курсов повышения квалификации (95,9 %) [37].


Проведенный анализ данных статистики позволяет выделить проблемы, ха-рактерные для кадрового обеспечения муниципальной службы:


  1. Несмотря на проводимые реформы по оптимизации кадров муниципаль-ных органов, численный рост аппарата продолжается, с 1999 по 2016 г. он вырос почти в 2 раза;




  1. Сохраняется тенденция феминизации низового аппарата и преобладания мужчин на высших руководящих постах. Обновление кадрового состава муни-ципальной службы идет медленными темпами, что приводит к усилению поло-возрастного дисбаланса;




  1. Профессиональные компетенции муниципальных служащих с 1999 г. вы-росли, но удельный вес лиц, имеющих непрофильное профессиональное образо-вание, остается по-прежнему достаточно высоким. Развитие системы дополни-тельного профессионального образования для муниципальных служащих натал-кивается на серьезные финансовые проблемы, преодолеть которые в условиях кризиса пока не представляется возможным.


Жизненные стратегии чиновников. При характеристике кадрового состава муниципальных служащих, немаловажное значение имеет изучение мотивации труда чиновников и их жизненных стратегий. От того, какие цели и приоритеты ставят перед собой сотрудники муниципального аппарата, во многом зависят перспективы развития общества. Это важный антропологический аспект власти, который раскрывает ее практики на личностном уровне, систему ценностей и целеполаганий. Как показывают проведенные социологами исследования, стра-тегии выступают важным элементом активности человека и ориентиром его профессиональной деятельности [1, 6, 7, 12, 19-21]. С позиций гуманистического психоанализа, предложенного Э. Фроммом, человек по отношению к себе может занимать три разные, хотя и взаимосвязанные, позиции: «иметь» (рецептивная активность), «достигать» («достиженческая» активность) и «быть» (творческая или «экзистенциальная» активность) [35]. С учетом доминирующей формы ак-тивности личности Ю. М. Резник предлагает выделить несколько типов жизнен-ных стратегий служащих. Рецептивная («приобретательская») активность явля-ется основой стратегии жизненного благополучия, мотивационная («достижен-ческая») активность – стратегии жизненного успеха и наконец творческая актив-ность – стратегии самореализации.
Стратегия благополучия один из наиболее распространенных типов моти-вации личности – включает рецептивную («приобретательскую») активность и направленность на потребление, преобладание установки на получение, а не на создание жизненных благ, стремление к комфорту и максимально полной обес-печенности жизни, склонность к стабильной и размеренной жизни и др. Страте-гия успеха отличается такими чертами, как активная жизненная позиция, преоб-разовательская направленность деятельности и ее нацеленность на высокие ре-

66


Социология

зультаты, способность жить и работать в условиях неопределенности и риска, оригинальность и разнообразие в выборе и реализации культурных стилей. Для нее характерна устойчивая ориентация на внешнее признание и одобрение. Стратегия самореализация характеризуется осознанной установкой личности на творческое изменение и преобразование собственной жизни, на ее самосовер-шенствование и саморазвитие в качестве субъекта жизнетворчества [20, с. 78-84]. Применительно к системе управления эти мотивационные аспекты очень важны, они определяют образ служащего и, соответственно, власти.


Так, ориентация на стратегию жизненного благополучия предполагает прио-ритет у чиновников потребностей в стабильной и размеренной жизни, стремле-ния к комфорту и безопасности. Приверженность стратегии жизненного успеха характеризуется выраженным стремлением к внешнему признанию и одобрению, достижению высокого социального статуса. Творческий подход к работе, стрем-ление к самосовершенствованию и саморазвитию говорит о реализации страте-гии самореализации. По данным социологических исследований, проведенных в 2001 и 2005 гг. [18], среди показателей мотивации деятельности государственных чиновников РФ во всех возрастных группах на первом месте находились ценно-сти стратегии жизненного благополучия – гарантия постоянной работы и ста-бильности социального положения (41 % опрошенных); на втором – ценности стратегии жизненного успеха: стремление реализовать свои профессиональные качества (40 %), обеспечить перспективы служебного роста (20 %), занять пре-стижное место в обществе (12 %); далее – ценности стратегии самореализации, в том числе желание принести больше пользы обществу и государству (30 %). Мо-лодые государственные и муниципальные служащие в 2001 г. в большинстве своем (43 %) предпочитали стратегию жизненного успеха, и этим они отлича-лись от более старших возрастных групп. Они были настроены на интересную работу, профессиональный рост, желали хорошо зарабатывать и улучшать свои жилищные условия. Около 30 % молодых предпочитали стратегию жизненного благополучия: их интересовали условия труда, гарантии занятости, уровень до-ходов (см. таблицу).
Динамика изменения ориентаций государственных и муниципальных служащих РФ и УРФО на ценности различных жизненных стратегий (2001–2005 гг.), % от всех ответов*





Молодые госу-

Молодые госу-

Государственные

Государственные




Жизненные

дарственные

дарственные

и муниципальные

и муниципальные




и муниципаль-

и муниципаль-

служащие РФ

служащие всех




стратегии




ные служащие

ные служащие

всех возрастных

возрастных групп













(2001 г.)

(2005 г.)

групп (2001 г.)

(2005 г.)




Стратегия

30,8

46,0

41,0

49,3




благополучия



















Стратегия

43,3

21,8

40,0

20,3




успеха



















Стратегия

37,3

41,9

20,0

38,7




самореализации






















  • Примак Т.В. Жизненные стратегии чиновников Уральского федерального округа в условиях реа-лизации административной реформы: социологический аспект // Вестник управления. 2008. № 3.

URL: http://vestnik.uapa.ru/ru/issue/2008/03/06/.



67


SOCIO TIME / Социальное время






    • 2005 г. ситуация заметно меняется: наблюдается увеличение доли лиц, в том числе среди молодежи, ориентированных на жизненные стратегии благопо-лучия. Ценности семьи, детей, здоровья практически вне зависимости от поло-возрастных и должностных характеристик респондентов традиционно занимают приоритетное положение среди жизненных приоритетов. Однако «взрослые» чи-новники (40–49 и старше 50 лет) в большей мере ориентированы на них, чем гос-ударственные и муниципальные служащие, не достигшие возраста 30 лет.

Почти в два раза сократился удельный вес сторонников стратегии успеха.




  • условиях постоянных реформ и организационных перестроек снижается уро-вень стабильности и сложно прогнозировать свое карьерное будущее. Лишь не-большая группа чиновников карьерного типа (около 20 %) стремится повысить свой рейтинг посредством личных достижений и перейти на следующий уровень.

Среди молодых чиновников удельный вес лиц, ориентированных на страте-гии самореализации, остался почти без изменений. Такая позиция в целом свой-ственна молодежи, стремящейся реализовать имеющийся потенциал (см. табли-цу). Одновременно во всех возрастных группах вырос почти в два раза удельный вес лиц, ориентированных на стратегии самореализации. Данная динамика во многом является отражением притока на государственную и муниципальную службу новых кадров на стадии их становления. Эти стратегии влияют на пове-дение чиновников, их отношение к выполнению своих обязанностей. Согласно результатам совместного исследования Института социологии РАН и Фонда Фридриха Эберта, проведенного в 2005 г., в среде российских чиновников встре-чаются равнодушие и формализм (63,7 %), продажность (58,5 %), безразличие к интересам своей страны (41,1 %) [13]. Тенденция, наметившаяся в 2000-е гг., по-лучила дальнейшее развитие в первой половине 2010-х гг. В 2010 г., по данным Е. И. Васильевой, выбирая государственную или муниципальную службу, чи-новники в первую очередь рассчитывали на стабильность и защищенность поло-жения (38,2 %), возможность получения профессионального опыта (58,8 %) и интересную работу (41,2 %). Мотив интересного содержания работы при поступ-лении на госслужбу и высокой оплаты труда доминировал у респондентов, за-мещающих должности руководителей и помощников. Чем ниже должность, тем более выражены мотивы получения опыта и защищенности, т.е. государственная и муниципальная служба воспринимаются с позиций гарантий стабильности, вы-соких доходов и благополучия [4, с. 17-18].



Поделитесь с Вашими друзьями:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   ...   13




База данных защищена авторским правом ©vossta.ru 2022
обратиться к администрации

    Главная страница